蒋龙友
 

　　中共十八大报告强调：“加强同民主党派和无党派人士团结合作，促进思想上同心同德、目标上同心同向、行动上同心同行”，“加强民主监督，让权力在阳光下运行。”民主监督是民主党派广泛参与、影响国家政治生活的主要方式，也是我国权力制约和监督体制不可或缺的重要组成部分。民主党派实施民主监督的出发点和归宿，是为了支持、维护和帮助中国共产党更好地执政。随着我国政治体制改革的不断深化，进一步发挥民主党派的民主监督作用，不断提高其实效性，已经成为发展社会主义政治文明的重要课题，而探索新时期民主党派履行民主监督职能则具有十分重要的意义。
  　　  一、民主党派履行民主监督职能的现状
   　　（一）民主监督的范围不断扩大。1989年中共中央第14号文件即《中共中央关于坚持完善中国共产党领导的多党合作与政治协商制度的意见》规定要聘请一批符合条件和有专门知识的民主党派成员、无党派人士担任特约监察员、检查员、审计员和教育督导员,这四类特约人员当时被称为“四大员”,以后又增加了陪审员,扩展到“五大员”。与此同时,政府各部门为推进本部门的行风建设,纷纷聘任部门行风监督员,其中也吸纳了不少民主党派和无党派人士,从而进一步拓展了民主监督的范围。
 　　  （二）民主监督的途径有序拓展。除了特约人员履行对口监督职能之外,民主党派履行监督职能的渠道还有了较大拓展,主要有以下几种监督途径:通过民主协商会、谈心交心会、座谈会,直接向中共党委、政府及有关部门提意见;民主党派成员、无党派人士中的人大代表通过各级人大履行监督职能;民主党派成员中的政协委员通过政协行使监督职能,政协吸纳民主党派政协委员参与民主评议、政务咨询、参观视察等活动,为民主党派成员行使民主监督职能提供了有效平台;民主党派成员通过撰写、报送社情民意,行使监督职能。
    　　二、民主党派民主监督履职实践中存在的问题
    　　从中国政党制度的设计初衷分析，民主监督是民主党派存续的重要理由，然而在政治实践过程中民主监督职能发挥作用情况并不理想，存在诸多问题亟待解决。
  　　  第一，民主监督意识缺乏。
    　　主要表现：一是民主监督主体“不敢”监督、“不愿”监督；二是民主监督客体“不理解”监督、“不配合”监督。从制度设计的角度而言，中国特色社会主义政党制度在理论上没有任何问题，但在政治实践过程中，民主党派作为民主监督主体出现了政党意识不够强，监督热情不够高，缺乏对民主监督价值与意义地深刻理解和认识，民主党派组织及其成员个体在履行职能时存在着畏难情绪等问题，这些问题对民主党派民主监督职能的发挥产生了很大影响。
　　目前民主党派具有自由的政治空间，独立的组织建设，但是在干部选拔任用、办公经费调拨、物质条件保障等方面，仍然依赖于执政党的支持，提出不同意见或进行尖锐批评有可能得罪领导，影响党际关系团结和谐，顾及民主党派利益或个人自身发展，怕越位、怕得罪人、怕担风险的心理造成民主党派及其成员民主监督意识的自我淡化。在民主党派成员中有一些人认为：中国特色政党制度决定了民主党派不可能成为现实权力结构的制约者，只能是执政党的亲密朋友与合作者，那么民主党派民主监督就只能是“虚置”而已。在现实中，民主党派提出的意见或建议，执政党往往答复敷衍，很难产生实际效果，因此“提了也是白提，索性不要提”。正是由于这样消极情绪的存在和蔓延，对民主党派履行民主监督职能产生了负面效应，在高层协商座谈会、谈心会上，面对党政主要领导民主党派没有表达不同意见、提出批评的勇气，在提案议案、视察调研、社情民意中，有关民主监督的内容更是笔墨少有。
　　作为民主监督客体的执政党，尤其是各级地方党政领导对民主监督缺乏应有的了解和深刻的认识，存在着不愿接受监督、不配合监督、不支持监督等问题。当前，有的地方领导干部和国家公务人员漠视民主党派的民主监督，认为目前具有法律约束力的监督形式已经不少，民主党派的民主监督无足轻重，可有可无；还有的地方党政领导干部，觉得权力一旦受到监督就是对其不信任，认为民主党派既然接受共产党的领导，就不应该监督共产党；也有的领导干部设置障碍，阻挠民主监督工作正常开展，甚至个别人还对履行民主监督职能的民主党派及其成员进行打击报复等等。一些地方的重大决策和重要人事任免，往往是在决定公布前执政党突发性地向民主党派征求意见，民主党派没有充分酝酿和准备的时间，来不及认真研究，结果导致民主监督职能无法得到有效发挥。因此，民主党派民主监督职能发挥有效性如何，与执政党地方领导的主观态度有着很大关联，其重视程度、落实措施都对民主监督效果产生重要影响。
   　 第二，民主监督环境欠佳。
   　 从内部环境看，在民主党派的日常工作中，他们把主要精力和工作重点放在参政议政、社会服务和调查研究这三个方面，工作突出，成绩显著，投入到民主监督工作的人力和精力非常有限。在每年工作报告中很少将民主监督内容单独列出提及，多数情况是融入到参政议政工作中笼统论述，或者避重就轻一笔带过。另外，民主党派部分基层组织涣散，一些成员游离于组织之外，大部分活动仅集中在个别领导身上，组织内部缺乏凝聚力。由于受到民主党派发展成员的界别限制，民主党派成员大多数是某一专业领域的工作人员，成员职业呈现出一定的趋同性，科技、教育、文化、卫生领域事业单位比较集中，党政机关公务人员很少，在知识结构上偏重于专业性。加之大批新发展的成员缺乏从政经验，社会活动经历少，在某种程度上对民主党派民主监督整体质量和水平产生了一些影响。
    　从外部环境看，由于民主党派民主监督属于非权力监督，不具有法律的约束力，因此人们往往难以理解其作用和价值所在而被忽视。在我国现有权力监督体系中，人大监督、行政监督、群众监督和舆论监督，都不会对共产党的执政地位构成直接的现实威胁。然而，鉴于西方竞争性多党制下的现实例证——执政党与反对党之间相互攻击、相互倾轧，使很多人对政党监督心存顾虑，担心过多倚重民主党派民主监督会给共产党的执政领导带来负面影响，因此不主张强化政党监督。当前，由于社会宣传广度、深度和力度不够，民主观念尚未深入人心，很多人对民主监督缺乏了解和认识，甚至有人不知其为何物。
   　 三 、 提升民主党派履行民主监督职能实效的对策建议
    　长期以来，党派的民主监督工作伴随着中国共产党领导的统一战线和多党合作的巩固与发展而日渐加强，但与我国新时期改革发展的形势要求还不相适应。
　　笔者认为，有必要对此进行专门研究以引起各方面的关注和探索。
  　 1．要进一步创新党派的民主监督运作机制。
    民主党派现行的民主监督渠道和方式主要为：在政协会议上以党派名义提出批评意见建议包括集体提案；党派的人大代表、政协委员分别提交建议、提案；党派成员应聘担任监督员、评议代表等。笔者认为，在此基础上的民主监督，从广度到深度，从实效到高效，均有进一步提升水平的必要和空间。
    ——人大代表建议、政协委员提案集中式办理工作应考虑适当调整。即：建立日常受理的民主监督管道，凡一事一议、简明单纯的批评性建议和提案，平时就可交由党派审核登记后分别转交人大、政协，及时进入办理程序；“两会”期间则提高立案“门槛”，只受理综合性重大议题、并经过充分调研的建议和提案。
    ——纪检监察部门牵头的政风行风评议应当邀请党派介入组织工作。政风行风评议是在党委和政府的领导下、依靠社会各界群众代表实施评议和评价以促进政风行风建设的新举措，其实质是党政层级监督与群众民主监督有机结合的新机制。评议代表以党派成员居多，如果行评领导及工作机构有政协及党派介入，更有利于对评议代表的有效组织的规范管理，更能凸显这项机制的民主制度建设性质，更能增强对政风行风建设的监督促进力度。
    ——政协及党派对涉及全局及民生的重大行政事务应深化监督。例如，在政务听证制度建设中，应增加以党派名义参加听证的规定；特别是对财政投入数额较大的城市建设及改造项目的立项，应经人大、政协及党派听证程序认可。这种事前的监督，既能更充分体现权力在阳光下透明运行，也能有效预防行政决策的失误。
    ——党派民主监督应与新闻舆论监督实行多形式结合。省级、或发达城市、或都市圈城市联合的政协办报，应提上议事日程；目前可考虑地方政协与党报挂钩办定期专版；要增加对以党派名义、党派成员身份进行民主监督的报道，扩大影响和强化力度。笔者认为，只要不偏离中国共产党的领导路线、不影响全局的稳定，党派民主监督在许多方面都应当勇于实践和大胆试点。
   　 2．要进一步加强党派的民主监督能力建设。
    　提高党派的民主监督效能，其自身素质及监督能力是内因，是决定性因素。提高自身素质及监督能力，首要的是加强学习。党派的学习是有传统的，在过去极左思潮笼罩时期，学习与“思想改造”紧密相连，现在摒弃了那种偏向，但学习的传统不能丢弃。党派应当像中国共产党那样，高度重视建设学习型政党并形成“勤奋好学、学以致用”的风气。特别是党派的领导班子及各级干部，要注重学马克思主义及其“中国化”理论、包括当今的科学发展观，学政治、经济、文化、法律、科技、管理等知识；要紧密联系解决发展的新问题和改造自身的世界观来进行，特别是围绕治国理政的重点、热点、难点组织专题学习；要将学习制度化，特别是各党派领导班子应依靠统战部、社会主义学院等帮助，建立党派各自或联合的集体学习制度；其中，还要有意识地围绕民主监督主题，进行学习交流。只有不断学习，提高素质，增长能力，才能在民主监督工作中做到洞察敏锐，批评准确、建议可行。
　　提高党派的民主监督效能，还需要相应的组织保证。党派成员的发展要注重从业界别的平衡，并提高对参政能力、素质要求的“门槛”；党派成员的培养和培训要注重把民主监督列为主要的专门内容。要注重发挥刚刚退位或退休的素质好、有热情的成员的作用，组织他们“专职”承担民主监督工作。要注重研究党派机关内设机构如何与民主监督职能相适应，以利打开民主监督工作新局面。
　　3．要进一步不断加强各民主党派自身建设。
　　民主监督是中国多党合作制度创设的出发点，其功能的发挥是执政党与各民主党派能力水平提升共同作用的结果，这其中，各民主党派的自身建设是内因。随着我国社会经济结构的深刻变化，各民主党派的社会基础、成员结构等都发生了巨大的变化，也对各民主党派的自身建设提出了新的更高的要求。加强自身建设，首先要以“中国梦”不断加强民主党派成员的政治共识教育和引导，打牢思想基础，确保民主监督的方向正确。其次是要进一步强化民主党派的参政党意识，要提高成员的政治素质和政策水平，熟悉监督原则、方法和程序，实现由业务专家向政治专家的转换，建设具有高度政治责任感和监督能力的队伍。再其次是在各民主党派内部设立专门的监督机构，这既是民主监督作为各民主党派两大基本职能的重要体现，也是发挥民主监督作用的基础。有了这样的机构，就能更好地开展相关理论研究，强化民主监督活动的组织与协调，充分体现民主监督的组织性特征，提升民主监督的层次与权威。
　　4．要进一步创新民主党派民主监督方式方法。
　　要精心选择设计内容，突出特色。民主党派要摆正位置，善于从大局和全局出发，选择具有全局性的重大问题、党政工作中的难点问题、人民群众反映强烈的热点问题，充分挖掘和调动自身精英型人才荟萃的政治资源，组织开展深入细致的调查研究，广泛收集社会各界的意见和建议，力求做到所提建议、意见和批评具有针对性、有理有据、可操作。要加强沟通协调，形成合力。要在坚持党委领导的前提下，主动加强与人大、纪检、审计、信访、新闻等部门的联系，及时提供情况、交流信息，建立起经常性的联系，使民主监督与法律监督、党内监督、行政监督、舆论监督和群众监督等密切配合，共同构建社会大监督网络。要注重创新，丰富形式与手段。要在坚持既有监督形式的基础上，吸纳新载体，探索新方法。如利用网络平台，宣传和扩大民主监督的影响，推动民主监督与舆论监督的结合，变单一监督为复合监督。再如，重大决策之前，可由民主党派组织进行不可行的论证和可行性论证，决策执行之后，进行绩效评估，以此强化决策的民主性、科学性和权威性。
　　笔者坚信，在积极稳妥地推进政治体制改革中，党派民主监督作为中国特色社会主义民主制度的应有之义，必将日益得到关注，不断走向完善，并发挥其更大的作用。