习近平总书记在庆祝全国政协成立65周年大会上的讲话中提出了“人民政协是国家治理体系的重要组成部分”的重要论断，而正确认识国家治理视域下的人民政协专门协商机构作用对我们认识人民政协的性质和更好发挥人民政协的作用提供了全新的视角。本文简要论述了在国家治理视域下人民政协肩负着重要使命，阐明了从国家治理视域定位人民政协的性质回应了中国政体构架发展的特征与趋势，指出了人民政协在推进国家治理体系和治理能力现代化建设中具有独特优势，而国家治理体系和治理能力现代化对人民政协发挥专门协商机构作用提出了更高的要求，提出了国家治理视域下的人民政协发挥专门协商机构作用的路径。
　　一、在国家治理视域下人民政协肩负着重要使命
　　治理是对统治与管理的一种扬弃。它是使多元或相互冲突的利益得以整合并以此达成行动一致的过程，既包括被赋予强力以迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式安排。治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。
国家治理是指主权国家的执政者及其国家机关为了实现社会发展目标，通过一定的体制设置和制度安排，协同经济组织、政治组织、社会团体和公民一起共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。
我国国家治理现代化的具体目标，对执政党而言，就是实现科学执政、民主执政、依法执政；对公共权力及其职能部门而言，就是实现权力运行的公开、透明、高效，建立服务政府、责任政府、法治政府。对社会公众而言，就是保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。因此，我国的国家治理体系，既要保证党和政府的领导与多种主体参与公共事务管理的统一，让执政党处于发动机的地位，政府发挥主导作用；又要充分发挥人民群众在国家事务管理与决策中的作用。也就是说，我们的国家治理体系要充分实现党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一。
在国家治理视域下，人民政协是不容忽视的一个组成部分。因为人民政协吸收了具有不同利益和价值观的多元社会群体，同时被赋予了政治协商、民主监督和参政议政职能，并通过政协提案和各种类型协商会议的载体作用，一方面对党委、人大、政府在国家治理中的作用形成重要补充。在促进党委执政现代化方面，政协主要是在党委领导下开展工作，同时对党委的重大决策提出意见、建议和开展监督；在推进依法治国方面，政协支持人大作为权力机关、立法机关的地位，同时对宪法和法律的实施进行监督；在推进政府职能向责任、服务、法治政府的转变上，政协支持政府依法行政、高效行政，同时对有关国计民生的事务提出对策与建议；在保障人民当家作主方面，政协保障人民群众通过政协这个渠道与平台真正落实知情权、参与权、表达权、监督权等基本权利；更重要的一方面是人民政协发挥了沟通政治治理体系和社会治理体系这两个子系统的功能。在国家与社会，政府与民间，行政体制内与行政体制外的互动中，起到传导、支援、协同各类资源的枢纽作用，从中达到彼此多向的共振，既将社会与民间的意志反馈给政府，也将政府的意志传达到政府权力所不及的更广泛的社会空间。也就是说，人民政协可以“广泛形成人民群众参与各层次管理和治理的机制，有效克服人民群众在国家政治生活和社会治理中无法表达、难以参与的弊端”，体现全体人民共同治理国家的特性。
因此，人民政协是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要制度要素，在国家治理体系和治理能力现代化建设中肩负着重要使命。
　　二、从国家治理视域定位人民政协的性质回应了中国政体构架的发展状况
　　在70年的发展历程中，人民政协的性质定位从“爱国统一战线组织”一句话变为“爱国统一战线组织”、“中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”、“社会主义民主的重要实现形式”、“国家治理体系的重要组成部分”四句话，既反映了执政党对人民政协制度认识的不断深化，也反映了人民政协实际工作内涵的不断丰富与扩大，而更为实质的是，这反映了中国政体构架对于社会的发展所做出的回应和调适，即人民政协已经由政党政治逻辑融入国家治理逻辑，由制度化的不充分向全面制度化趋进，由构成模式以党派特征为主向界别特征凸显偏移，其核心工作则由共产党领导的多党合作向代表更广泛的社会力量和民意叠加。因此，人民政协要“适应经济社会发展和统一战线内部结构变化，深入研究更好发挥政协界别作用的思路和办法”，尽量设置覆盖社会的不同阶级、党派、团体、民族、宗教等的界别，扩大团结面、增强包容性。
　　三、人民政协在推进国家治理体系和治理能力现代化建设中具有独特优势
　　在国家治理体系中，人民政协体现着中国特色社会主义民主政治的优势和特点。
　　一是人民政协具有凝心聚力的性质优势。人民政协是中国共产党领导的各党派、各团体、各民族、各阶层和各界人士紧密团结的政治组织，是党委政府团结一切爱国力量、密切与人民群众联系的重要桥梁。正是有了人民政协的存在，我国最广泛的联盟才能得以发展，各政党、民族和阶层等统一战线成员才能被汇集到国家建设和治理体系中来，汇聚成发展中国特色社会主义事业、全面建成小康社会的强大合力。
　　二是人民政协具有完备的组织结构优势。当前人民政协全国委员会由34个界别组成，基本涵盖各族各界群众、不同利益群体和各民主党派，各界别都吸纳了来自不同行业和领域的委员，这样的组成形式是人民政协之外其他任何政治组织无法比拟的。省市县各级政协组织的组成与全国政协的组织结构大体相同，只是规模上有所区别。截至目前，人民政协已经建立和完善了包括中央、省级、副省级、地级、县级五级组织结构完备、纵向一体的组织体系。全国各级人民政协组织已达3000多个，各级政协委员已经超60万，形成了有利于国家治理体系完备和治理能力优化的规模庞大、上下贯通、联系密切的组织网络体系
　　三是人民政协具有协商民主的功能优势。作为协商民主的重要渠道和专门协商机构，人民政协既没有固定利益，也没有专门立场，各党派、无党派人士、各团体、各民族和社会各界代表都可以着眼于党和国家工作大局整合各利益攸关方运用政协这一平台平等地参与政治协商、民主监督和参政议政活动，让来自各方面的有利于维护广大人民群众根本利益的意见建议，能够在人民政协这个大家庭中不受拘束地得到充分表达，以支持和推进国家治理过程中的科学决策、民主决策和依法决策。这种包容性体现了人民政协在推进社会主义民主协商过程中的主体优势，也在一定程度上为政治治理与社会治理提供了主体保障。而利用人民政协组织开展的协商民主，既有宪法这一国家根本大法的保障，又有一系列规章制度的规范，并且这些制度还将在实践中不断获得丰富和发展。这些都为加强和创新国家治理奠定基础。
　　四是人民政协具有宽松的氛围优势。人民政协地位超脱，能为倾听不同意见和不同声音营造出良好的民主氛围，可以获取“原生态”的民情民意，可以为国家治理中的各项决策奠定广泛真实的民意基础，减少或避免损害群众利益事件的发生，提高决策的科学性。委员一方面能真实地反映出社会各界的利益表达；另一方面在协同监督治理活动中具有一定的客观性和权威性，容易引起社会各界的认同，有利于党和政府把国家治理中的相关决策及时、准确、高效地传递给各界群众，得到全面、完整和高质量的贯彻落实，增强国家治理成效。
　　四、国家治理体系和治理能力现代化对人民政协发挥专门协商机构作用提出了更高的要求
　　因为“在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程”。所以，作为协商民主重要渠道和专门协商机构的人民政协在协商民主的目的、内容、对象、形式、制度、氛围要充分体现国家治理体系和治理能力现代化建设的要求。
　　首先协商目的要“在实现人民当家作主的过程”中“使我们的决策和工作更好顺乎民意、合乎实际”。“协商就要真协商，真协商就要协商于决策之前和决策之中，根据各方面的意见和建议来决定和调整我们的决策和工作，从制度上保障协商成果落地，使我们的决策和工作更好顺乎民意、 合乎实际。”
　　第二人民政协要“聚焦推动科学发展、全面深化改革中的重大问题和群众最为关切的问题，深入进行调查研究，努力为改革发展出实招、谋良策。”政协协商既包括“改革发展稳定”等“国计”的“重大问题”，也包括“涉及群众切身利益”等“民生”的“实际问题”。
　　第三要构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系。因为社会主义协商民主“应该是全方位的，而不是局限在某个方面的，应该是全国上上下下都要做的，而不是局限在某一级的。要既包括全体人民和全社会的广泛商量，也包括一个地方人民群众的广泛商量，还包括一部分群众利益特定群众利益、基层群众的广泛商量。即“涉及全国各族人民利益的事情，要在全体人民和全社会中广泛商量；涉及一个地方人民群众利益的事情，要在这个地方的人民群众中广泛商量；涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情，要在这部分群众中广泛商量；涉及基层群众的事情，要在基层群众中广泛商量。”
　　四是人民政协要完善政协会议及其他协商形式。改进政协通过会议进行协商的形式，适当增加专题议政性常委会议和专题协商会次数，完善协商座谈会制度。要“更加灵活、更为经常地开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，探索网络议政、远程协商等新形式”。
　　五是人民政协要“推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平”。以保证协商民主有制可依、有规可守、有章可循、 有序可遵。
　　六是人民政协要努力营造既畅所欲言、各抒已见、又理性有度、合法依章的良好协商氛围。让协商主体坦诚交换意见，理性、有效参与协商，“让来自各方面的有利于维护广大人民群众根本利益的意见建议，能够在人民政协中得到充分表达，使党和政府能够听到来自各民主党派、无党派人士、人民团体和各族各界人士的真实意见”。
　　五、国家治理视域下人民政协发挥专门协商机构作用的路径
　　人民政协要在治理体系和治理能力现代化建设中发挥更大作用必须充分突出人民政协的特点与优势，认真履行人民政协作为社会主义协商民主重要渠道和专门机构的职能，充分彰显人民政协与现代治理在价值、结构、功能方面的高度耦合性。
　　 (一)坚持一个根本。这个根本，就是始终不渝地坚持中国共产党的领导。推进治理体系和治理能力现代化建设的目的是完善中国特色社会主义制度。中国特色社会主义最本质的特征是党的领导，中国特色社会主义制度最大优势是党的领导，我们政治制度优越性的突出特点就是党总揽全局、协调各方的领导核心作用。因此，坚持中国共产党的领导，是人民政协事业发展进步的根本保证。在政协这个协商平台上，共产党员和民主党派、无党派人士个人之间没有领导和被领导的关系，但应该有“维护核心、围绕中心、凝聚人心”的“三心”要求，人民政协要坚定不移走中同特色社会主义政治发展道路。坚持党中央的集中统一领导，坚决贯彻执行党的路线方针政策和决策部署，努力把党的指导思想和党的主张转化成为参加人民政协各党派团体和各族各界人士的思想政治共识。
　　(二)突出两大主题。团结和民主是政协工作的灵魂，也是政协参与国家治理的重要原则和方法。衡量政协参与国家治理的成效，就要看是不是充分发扬了民主，促进了党政决策的科学化、民主化、法治化；是不是实行了大团结大联合，凝聚了全社会的智慧和力量，巩固和扩大了党的执政基础。因此，人民政协要在参与社会治理中突出团结和民主两大主题，发挥独特优势，不断增进团结、凝聚力量。一要围绕利益格局和思想多元的新变化，把坚持和发展中国特色社会主义作为巩同共同思想政治基础的主轴，切实增强道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，巩固共同思想政治基础。二要围绕经济发展新常态，凝聚改革发展共识。三要做好各社会阶层群众协调关系的工作，巩固和扩大党的群众基础。要正确处理一致性和多样性的关系，坚持求同存异，对大是大非问题，要旗帜鲜明亮明观点，不断巩同已有共识、凝聚新的共识；对技术性问题，要尊重多数意见，包容少数人不同的看法。要积极反映社会各阶层的呼声和诉求，组织他们有序参与政协有关协商议政活动，做好化解矛盾、协调关系的工作。
　　(三)履行好三大职能。人民政协政治协商、民主监督和参政议政的职能，贯穿于国家治理的整个过程中，不仅对权力的运行提供各种支持，也对权力具有某种程度的监督；人民政协要“把协商民主贯穿履行职能全过程”，更加重视在决策前与决策实施中做实政治协商，也要重视在履行“民主监督”与“参政议政”职能的全过程中开展协商民主。因为现在是一个利益多元化的社会，民意也往往呈现多样化，对于政府的同一项政策、同一个行为，对于社会关注的同一项事件、同一个问题，各阶层、各群体、各方面内部和之间，都有可能见仁见智。反映到政协工作上，无论是政治协商、民主监督还是参政议政，各界别之内或之间也都有可能出现不同意见。这就需要广泛开展协商民主，经过充分表达、有效整合，尽可能达至最大公约数。其次要按照最新修改的政协章程和《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》的要求，切实提高履职实效。
　　(四)提升四种能力。政协履职能力建设的要求，主要体现在提高政治把握、调查研究、联系群众、合作共事这“四种能力”上。一是提高政治把握能力。政治把握能力是把握政治方向的能力，主要体现为政治敏锐性、政治鉴别力、政治洞察力。这种能力要靠理论学习和履职实践去提高。因此要完善政协常务委员会会议和主席会议学习制度，组织委员专题学习研讨。委员是政协工作的主体，要加强委员对党的路线方针政策和宪法法律的学习，把政治把握能力落实到委员的能力素质上、道德品行上，提高委员在履行职责的实践中，运用科学理论分析判断形势、运用法治思维和法治方式研究解决问题的能力和水平。二是提高调查研究能力。调查研究是明情知政的手段，是人民政协履职的基本前提。没有调查研究，就不能很好地建言献策，也不会有高质量的监督和协商。因此要制定加强和改进调研工作实施办法，将视察和专题调研课题与政协年度协商计划和政协重点工作相衔接，由主席会议或主席办公会议统筹审定。要优化调研队伍构成，采取集中调研、分散调研、蹲点调研等形式摸清真实情况，并加强对调研成果的研究论证。三是提高联系群众能力。联系群众是体察民情和反映民意的基础，是政协履职的立足点和出发点。要坚持党的群众路线，建立健全社情民意表达和采集分析机制，推广委员联系点、委员网上信箱等联系群众的新形式，畅通和拓宽各界群众的利益诉求表达渠道，积极反映社情民意。更要主动向群众宣传党的路线方针政策，解疑释惑，引导群众理性有序合法表达诉求，不断增强服务群众的本领。四是提高合作共事能力。合作共事是人民政协存在和发展的基础，既是政协工作的传统，也是政协履职特色和优势。要完善工作机制，搭建更多平台，加强政协组织与党委、人大、政府部门的沟通协调，为政协及委员履行职能创造条件。各党派、团体、界别也要善于合作共事，切实发扬求同存异、体谅包容的优良传统，贯彻民主协商、平等议事工作原则，尊重和包容不同意见的表达，不断增进思想共识、加强团结合作，为发展最广泛的爱国统一战线凝聚强大正能量。提高政治把握、调查研究、联系群众、合作共事这四种能力是充分发挥政协在现代治理中重要作用的前提和基础，也是加强政协履职能力现代化建设的重中之重，要高度重视，并在履职尽责中不断加以提升。
 
　　（作者：余翔，民进安庆市委会秘书长）